اگر تاکنون دولت‌های گذشته از اینکه بودجه‌های سالانه تنها سند دخل و خرج دولت به شمار می‌رفت و فاقد هرگونه برنامه هدفمند مالی برای اداره کشور بود نگرانی داشتند، دولت نهم برای نخستین‌بار قبل از ارائه لایحه بودجه سال 88،‌ لایحه هدفمند‌سازی را به عنوان نخستین گام برای انجام تحول اقتصادی به مجلس ارائه داد و با وجود اینکه انتظار داشت تا قبل از زمان بررسی بودجه، ‌این لایحه نیز به صورت قانون درآمده باشد،‌ اما با مهلت خواستن نمایندگان برای بررسی بیشتر این لایحه،‌ این بار در بودجه سال آخر خود یک قسمت از برنامه تحول اقتصادی به نام هدفمند کردن یارانه‌ها را گنجاند. با این حال مجلس که به دلیل آگاه نبودن از ابعاد طرح هدفمند کردن یارانه‌ها، تصویب لایحه دولت را نیز به بررسی‌های بیشتر منوط کرده بود،‌ در بررسی بند مربوط به هدفمند کردن یارانه‌ها نیز نتوانست بر تردیدهای خود غلبه کند و در عین حال غالب شدن فضای سیاسی و انتخاباتی بر تحلیل‌های کارشناسی اقتصادی، در نهایت مجلس را به نقطه‌ای رساند که به کلی برنامه‌های دولت برای یارانه‌ها را از لایحه بودجه حذف کرد. با این حال تغییرات بودجه به همین موارد ختم نشد و در هشت محور مهم تغییراتی ایجاد شد که در نهایت به تبدیل شدن لایحه دولت به طرح نمایندگان برای اداره امور مالی کشور انجامید. هشت محور اساسی تغییرات مجلس در لایحه بودجه سال 88 بدین شرح است: 1- هدفمند کردن یارانه‌ها آخرین بودجه تدوین شده توسط دولت نهم از همان ابتدا نیز با وجود بحث‌هایی که بر سر هدفمند شدن یارانه‌ها ایجاد شده بود، حاشیه‌های زیادی داشت و در این مسیر همچنان‌که دولت سعی در ارائه هر چه سریع‌تر لایحه بودجه با توجه به اثرات بحث هدفمند کردن یارانه‌ها در آن داشت، مجلس و بویژه کمیسیون ویژه تحول اقتصادی نیز با برگزاری جلسات منظم و فشرده سه ماهه، به بررسی این لایحه پرداختند. در نهایت در بهمن ماه بودجه به مجلس رفت و رئیس‌جمهوری در نطق خود هنگام تقدیم این لایحه به رئیس مجلس تصریح کرد که بحث هدفمند شدن یارانه‌ها در واقع «پاشنه آشیل» بودجه سال 88 است. پاشنه آشیل بودجه اما بسیار زودتر از زمانی که تصور می‌شد، مورد هدف قرار گرفت و در حالی ‌که اعضای کمیسیون ویژه تحول اقتصادی همچنان درگیر جلسات خود برای بررسی اثرات هدفمند کردن یارانه‌ها در لایحه بودجه بودند، در صحن مجلس به کلی حذف شد. مروری بر اقدامات برخی نمایندگان و اهداف سیاسی‌ای که پشت این اقدامات نهفته بود، نشان می‌دهد سیاسی‌کاری در بررسی لوایح اقتصادی دولت در مجلس هشتم این‌بار در بررسی لایحه بودجه به اوج خود رسیده بود تا جایی‌که غلامرضا مصباحی‌مقدم، رئیس کمیسیون ویژه تحول اقتصادی، با اشاره به اینکه هدفمند کردن یارانه‌ها تکلیف دولت در برنامه چهارم توسعه بوده است، تلاش برخی از نمایندگان برای حذف این مساله را اقدامی غیرقانونی خواند و اذعان کرد این اقدام کسری بودجه هنگفتی را در سال جدید به دولت وارد می‌کند. بر اساس آیین‌نامه جدید مجلس شورای اسلامی در جریان بررسی لوایح بودجه سالانه، اگر تبصره‌ای از بودجه یا پیشنهادی از نمایندگان مخالف مفاد برنامه‌های توسعه‌ای باشد،‌ این تبصره باید به رای دو سوم از نمایندگان برسد. بحث هدفمند‌سازی یارانه‌ها نیز یکی از تکالیف قانونی دولت در برنامه چهارم توسعه است؛ به این معنا که بر اساس ماده 95 قانون برنامه چهارم توسعه، دولت باید نظام اطلاعاتی جامع کشور را به گونه‌ای تدوین کند که پرداخت یارانه به خانوارهای پردرآمد کاهش یافته یا حذف شود و در مقابل میزان یارانه اعطایی به خانوارهای کم‌درآمد افزایش یابد، اما نمایندگان مجلس با این حال در شرایطی به هدفمند شدن یارانه‌ها رای ندادند که برای این کار هیات رئیسه مجلس نتوانست رای دو سوم نمایندگان را جمع کند و طبق مصوبات عادی مجلس با این مساله برخورد کرد. در جریان بررسی لایحه بودجه در کمیسیون تلفیق، نمایندگان با وجود اینکه می‌دانستند حذف منابع درآمدی و همچنین بخش‌های هزینه‌ای هدفمند کردن یارانه‌ها، کلیات بودجه را دچار تغییرات جدی می‌کند،‌ اما باز هم به حذف این مساله از لایحه دولت رای دادند. این بار اما کمیسیون ویژه تحول اقتصادی بود که با توجه به جلسات کارشناسی‌ای که در این‌باره داشت،‌ با پیشنهاد خود کمیسیون تلفیق را وادار به پذیرش درآمد حداقلی 8 هزار و 500 میلیارد تومانی از محل هدفمند‌سازی یارانه‌ها کرد و باز با این حال این پیشنهاد نیز در صحن مجلس با رای نمایندگان مواجه نشد. حذف یکباره بند مربوط به هدفمند‌سازی یارانه‌ها در بودجه سال 88 در صحن مجلس، دولت را با کاهش درآمد آشکار 8 هزار و 500 میلیارد تومانی رو به رو کرد و در آخرین روز بررسی بودجه در صحن مجلس نیز نمایندگان نتوانستند راهکار مناسبی برای جبران این کسری بودجه بیابند و به همین دلیل ساده‌ترین راه را برگزیده و دولت را مکلف کردند از محل «صرفه‌جویی‌های دولتی» و همچنین اعتبارات عمرانی تخصیص داده نشده این کسری بودجه را پوشش دهد. 2- واردات بنزین بدون بودجه! گرچه نمایندگان مجلس معتقد بودند حذف بند مربوط به هدفمند کردن یارانه‌ها از لایحه بودجه تاثیر زیادی بر ارکان اصلی این لایحه نداشته است، ‌اما نگاهی به بودجه واردات بنزین و همچنین افزایش قیمت اجباری حامل‌های انرژی که تا قبل از این به واسطه هدفمند شدن یارانه‌ها در بودجه لحاظ شده بود،‌کسری بودجه دیگری را برای دولت در ابتدای سال 88 رقم خواهد زد. نمایندگان مجلس که مقرر کرده بودند،‌ دولت هدفمند‌سازی یارانه‌ها را در ابتدای سال جدید آغاز نکند، با حذف بودجه واردات بنزین،‌ به طور علنی موافقت خود با افزایش قیمت این حامل انرژی را بیان کرده‌اند. در قانون مصوب مجلس با توجه به سیاستگذاری موضوع بند 53 الحاقی مصوبه مجلس درباره حامل‌های انرژی، از طرفی دولت مکلف شده حامل‌های انرژی را به قیمت سال 87 و با استفاده از کارت هوشمند و دیگر سازوکار‌ها توزیع کند ولی از طرف دیگر هیچگونه یارانه‌ای برای جبران مابه‌التفاوت قیمت تمام شده این حامل‌ها و قیمت سال 87 برای شرکت‌های تامین کننده این حامل‌ها در نظر گرفته نشده است. اما نکته قابل توجه و شگفت‌انگیز در محاسبات مجلس برای تامین درآمدهای درست اینکه، در بخش دیگری از این مصوبه،‌ مالیات بر فروش بنزین از 485 میلیارد تومان به 1456 میلیارد تومان افزایش یافته که مبنای آن افزایش قیمت بنزین در قالب هدفمند کردن یارانه‌ها بوده و حال آنکه با حذف هدفمند کردن یارانه‌ها و جایگزینی حکم عرضه بنزین داخلی به قیمت سال 1387 (یکهزار ریال) و توزیع بنزین وارداتی به قیمت تمام شده، در عمل دو سوم از افزایش مالیات فوق قطعاً محقق نخواهد شد. همچنین در مصوبه مجلس برای عرضه نفت‌گاز دولت مکلف شده است تولید داخلی این فرآورده را با کارت هوشمند و به قیمت سال 1387 (165 ریال) عرضه کند و مازاد بر آن‌که از محل واردات تأمین می‌شود مسکوت گذاشته شده است. این در حالی است که برای مابه‌التفاوت قیمت تمام شده تولید داخل و همچنین بخش وارداتی آن هیچگونه اعتباری در نظر گرفته نشده است. بنابراین با توجه به اینکه قیمت سال 1387 نفت‌گاز حدود یک‌بیستم قیمت تمام شده آن است، عملاً عرضه این فرآورده با قیمت تعیین شده در مصوبه به نظر دولت غیرممکن است و با این حال مخبر کمیسیون تلفیق در این‌باره معتقد است، تحمیل هزینه ناشی از این بند «ناچیز» است و دولت آن را از محلی تامین خواهد کرد! نکته جالب درباره تامین منابع لازم برای واردات بنزین، جدال نمایندگان مجلس با دولت بر سر منابع واردات بنزین در سال 87 بود که با وجود اینکه بر اساس قانون، شرکت ملی نفت می‌توانست با منابع داخلی خود اقدام به واردات بنزین کند،‌ نمایندگان اعتقاد داشتند انجام این کار بدون هماهنگی با مجلس غیرقانونی بوده و بارها از وزیر نفت خواستند با حضور در صحن مجلس و کمیسیون تخصصی توضیحات خود در این‌باره را بیان کند. در سال جاری نیز با توجه به بودجه تصویب شده توسط نمایندگان مجلس، عملا دولت در واردات بنزین با مشکلات جدی روبه‌روست و اگر بخواهد این کمبود بودجه را به هر ترتیب ممکن جبران کند ‌یا باید به شیوه سال گذشته و با مبادله نفت خام با بنزین و همچنین منابع داخلی شرکت ملی نفت این کار را انجام دهد ‌یا لایحه متمم بودجه را برای دوره‌های مختلف واردات بنزین تهیه کند یا اینکه مجبور به افزایش قیمت این حامل انرژی شود که در این صورت نیز با توجه به اینکه افزایش قیمت بدون سیاست‌های حمایتی نظیر پرداخت نقدی یارانه‌ها خواهد بود، قطعا تورم بیشتری را برای اقتصاد کشور به همراه خواهد داشت و در بعد سیاسی نیز نارضایتی‌هایی را نسبت به دولت به‌وجود می‌آورد. شاید همین موضوع سبب شده بیشتر کارشناسان منشا بیشتر تغییرات مجلس در بودجه 88 را مسائل سیاسی بویژه انتخابات آتی ریاست‌جمهوری تفسیر کنند. باید منتظر ماند و دید در نهایت مجلس و دولت بر سر قیمت بنزین و دیگر حامل‌های انرژی که همواره در بودجه‌های سالانه‌ از مهم‌ترین بخش‌های مورد جدال دو قوه است،‌ به چه نتیجه‌ای خواهند رسید. یکی دیگر از تغییرات قابل توجه در لایحه بودجه سال 88، حذف یارانه برق بدون تعیین تکلیف قیمت برای آن است. دولت که تا سال گذشته مبلغ سه هزار و 800 میلیارد تومان برای برق یارانه در نظر گرفته بود،‌ در سال 88 مجبور است برای جبران این کسری بودجه‌ باز هم به راه‌هایی بیندیشد که قبل از این برای جبران کسری بودجه واردات بنزین گفته شد. گرچه نمایندگان معتقدند تغییراتی که درلایحه بودجه داده‌اند‌ به هیچ وجه انسجام و نظم بودجه را به هم نریخته است،‌ اما فراموش کردن افزایش میزان یارانه‌ها که در لایحه دولت ‌به صفر رسیده بود ‌عملا بودجه را به بودجه‌ای بدون انسجام و یکپارچگی و توازن تبدیل کرد. 3-کاهش اعتبارات کالاهای اساسی نمایندگان مجلس در بخش اعتبارات هزینه‌ای، اعتبارات کالاهای اساسی در سال 88 را 5/4227 میلیارد ریال کاهش دادند که این کاهش موجب خواهد شد پرداخت یارانه‌ها بویژه یارانه گندم متوقف شود. نگاهی به اعتبارات کالاهای اساسی در لایحه بودجه نشان می‌دهد ‌مجموع یارانه کالاهای اساسی در بودجه سال88 به اندازه یارانه آرد و نان یعنی چهار هزار میلیارد تومان (خرید 11 میلیون تن گندم) ‌است و در صورت عدم تصویب طرح هدفمند‌سازی یارانه‌ها در مجلس (آن‌هم به گونه‌ای که دولت در نظر داشته است و با همان میزان درآمد برای دولت) ‌باید موضوع اختصاص یارانه به کالاهای اساسی همچون شیر، گندم، آرد و نان دوباره در مجلس شورای اسلامی مطرح شود و پس از آن اعتبار مورد نیاز اختصاص یابد. البته اگر این میزان از سوی مجلس تصویب نشود ‌وزارت بازرگانی مجبور خواهد شد برای تامین گندم مورد نیاز کشور از ذخایر استراتژیک و سالانه گندم که در حال حاضر حدود سه میلیون تن است،‌ استفاده کند و مشخص نیست با استفاده اجباری از این میزان گندم موجود ‌چگونه می‌توان ریسک استفاده از ذخایر استراتژیک را جبران کرد. 4-کاهش اعتبارات سرمایه‌گذاری نفت براساس لایحه دولت کل سرمایه‌گذاری شرکت نفت حدود سه هزار و 800 میلیارد تومان، معادل چهار میلیارد دلار پیش‌بینی شده بود که با تغییرات گسترده مجلس در ردیف‌هاى بودجه، یک میلیارد و 180 میلیون دلار از این اعتبارات کسر شده است. بررسی‌های کارشناسی درباره تاثیرات تغییرات گسترده اعمال شده توسط مجلس در لایحه بودجه 88، حاکی از کاستن یک میلیارد و 180 میلیون دلار از اعتبارات شرکت ملی نفت در سال جاری است که این امر سرمایه‌گذاری در حوزه نفت را با مشکلات جدی رو‌به‌رو می‌کند. بررسی‌های کارشناسی نشان می‌دهد با توجه به جزء‌ «الف» بند 7 ماده واحده قانون بودجه سال 1388 مبلغ یکصد میلیون دلار،جزء «و» مبلغ 680 میلیون دلار و جزء «ط» این بند 400 میلیون دلار از اعتبارات شرکت ملی نفت کسر شده است. همچنین با توجه به جزء «ب» بند 7 ماده واحده حدود یکهزار و 280 میلیارد تومان درآمد شرکت ملی گاز نیز کاهش می‌یابد. با توجه به اینکه میانگین فروش گاز،13 تومان است، در صورتی که سهم شرکت گاز 25 درصد از این مبلغ باشد، میزان درآمد این شرکت تا حدی کاهش می‌یابد که هزینه‌های جاری آن را هم پوشش نمی‌دهد. 5- اجرای قانون مدیریت خدمات کشوری قانون مدیریت خدمات کشوری از 15 آذر 86 برای کارکنان دولت لازم‌الاجرا شده و از 8 مهر ماه 86 برای بازنشستگان اجرا شد. این قانون که در لایحه بودجه سال 88 پیش‌بینی شده بود برای کارکنان دولت از ابتدای سال 88 اجرایی‌شود، با توجه به لزوم پرداخت مابه التفاوت سال‌های قبل در قانون بودجه سال جاری بودجه‌ای خاص را می‌طلبید که به جای این میزان اعتبارات، ‌دولت در لایحه در خواست کرده بود که این قانون به صورت پلکانی اجرا شود اما نمایندگان مجلس برای اجرای این قانون تنها دولت را مکلف کردند که 25 هزار میلیارد ریال از سهام قابل عرضه در بورس متعلق به دولت را به سازمان تامین اجتماعی واگذار کند تا سازمان یاد شده از محل فروش و سود حاصل از مالکیت این سهام بار مالی این افزایش را تامین کند. دولت اعتقاد دارد با توجه به رکود اقتصادی، پیش‌بینی منابع 25 هزار میلیارد ریالی از محل واگذاری سهام بنگاه‌های دولتی به تامین اجتماعی و منابع حاصل برای اجرای قانون خدمات کشوری و افزایش حقوق بازنشستگان چندان تحقق نخواهد یافت. نمایندگان مجلس در گام دوم، زمانی که دولت قصد داشت تا یکی از مواد این قانون را که ادغام صندوق‌های بازنشستگی بود، اجرا کند، ‌ادعا کردند این کار نیز باید ابتدا به تصویب مجلس برسد و بعد از طرف دولت اجرایی شود. این ادعا نیز برای بار دیگر جدال‌هایی را بین دو قوه اجرایی و مقننه به وجود آورد که در نتیجه آن، قانون افزایش اختیارات رئیس مجلس در صحن علنی تصویب شد و تلاش دولت برای اجرای این ماده از قانون مدیریت خدمات کشوری نیز بی‌نتیجه ماند. 6- طرح‌های تملک دارایی سرمایه‌ای درباره درآمد ناشی از واگذاری طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای، دولت پنج هزار میلیارد ریال پیش‌بینی کرده بود که مجلس این رقم را به سه برابر (15 هزار میلیارد ریال) افزایش داد که عدم تحقق این مبلغ با توجه به پیش بینی کارشناسی و شرایط بازار قطعی و بنابراین هزینه‌های مترتب بر این درآمد نیز قابلیت اجرایی شدن ندارد. به ساده‌ترین بیان در این‌مورد نیز مجلس از همان ابتدا یکهزار میلیارد ریال کسری بودجه به دولت تحمیل کرد. مجلس همچنین به منابع حاصل از واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای دولت حدود 9/5 درصد به لایحه افزود اما این افزایش از محل منابع حاصل از فروش نفت نیست بلکه دولت را موظف کرده از محل واگذاری دیگر دارایی‌های سرمایه‌ای این افزایش را تامین کند.دولت از این محل (واگذاری دیگر دارایی‌های سرمایه‌ای) مبلغ 2/7 هزار میلیارد ریال را پیش بینی کرده بود که مجلس با 7/41 درصد رشد این رقم را به 2/10 هزار میلیارد ریال افزایش داد. مجلس همچنین مقرر کرد دولت از محل فروش پادگان‌ها به شهرداری، دو هزار میلیارد ریال درآمد کسب کند. درباره درآمد واگذاری معادن، دولت در لایحه پیشنهادی خود معادل 500 میلیارد ریال درآمد پیش بینی کرده بود که مجلس شورای اسلامی این رقم را به 10 برابر (500 میلیارد تومان) افزایش داده است که با توجه به عملکرد سال گذشته عدم تحقق آن قطعی خواهد بود. 7- تغییرات کلی در اعتبارات عمرانی مجلس در عین حال که در 1295 ردیف اعتبارات عمرانی را تغییر و آن را تا حدود یکهزار و 800 میلیارد ریال افزایش داد، یکهزار و 190 طرح استانی را بر خلاف ماده 81 قانون اساسی به طرح ملی تبدیل کرد. اما این تنها مشکل بودجه در بخش طرح‌های عمرانی نیست و در حالی‌که مجلس دولت را مکلف کرده است تا کسری بودجه را از محل بودجه‌های عمرانی جبران کند، بسیاری از تحلیلگران اقتصادی بر این باورند که اگرچه افزایش بی رویه بودجه‌های عمرانی کشور می‌تواند تشدید کننده تورم و نقدینگی باشد اما کاهش یا تعدیل طرح‌های عمرانی در حال حاضر که موج رکود و کسادی در دنیا روند صعودی طی می‌کند، داروی مناسبی برای اقتصاد کشور نیست. از سوی دیگر از آنجا که دولت به طور قطع توانایی‌ تامین کسری بودجه را از صرفه‌جویی در هزینه اجرایی ندارد، باید با کاهش بودجه‌ عمرانی نسبت به تامین بخشی از کسری اقدام کند که این موضوع نیز منجر به کاهش فعالیت‌های عمرانی و در نتیجه کسادی بازار تولید و رشد بیکاری می‌شود. 8-افزایش اعتبارات دستگاه‌های خاص! در حالی که اعتبارات معاونت علمی و فناوری ریاست‌جمهوری بیش از 400 میلیارد ریال کاهش یافته و همچنین باوجود کاهش اعتبارات مهمی مثل یارانه کالاهای اساسی، طرح‌های زود بازده و دفتر مناطق محروم اما اعتبارات بعضی دستگاه‌های خاص به طور غیرمتعارف و بدون تناسب با دیگر دستگاه‌ها و سیاست‌ها رشد چند برابر داشته است. به عنوان مثال اعتبار جاری مرکز تحقیقات استراتژیک مجمع تشخیص مصلحت نظام حدود 7 برابر و اعتبارات مجلس شورای اسلامی که در سال 1387 در مجموع 391/475 میلیارد ریال بوده با220 درصد افزایش، 391/1525 میلیارد ریال شده است. 

منتشر شده در: وطن امروز